自然資源部對國土空間規劃體系要點的解讀，明確了規劃層級和規劃體系，內容涉及土地利用規劃、城鄉規劃、旅游規劃方面的今后調整方向、實施重點等相關內容。如何做好國土空間規劃與現有規劃的銜接工作即成為熱點。

國土空間規劃自然資源部解讀要點：

——國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成

——新的空間規劃體系更加注重落實新發展理念

——國土空間規劃按層級和內容分為“五級三類”

——做好新的國土空間規劃與現有規劃的銜接工作

——地方政府要做好國土空間規劃編制前期準備工作

——結合新規劃體系的建立 大幅提高規劃審查行政效率

自然資源部于2019年5月23日發布《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》。國務院新聞辦公室于2019年5月27日舉行新聞發布會，自然資源部副部長趙龍、自然資源部總規劃師莊少勤、自然資源部國土空間規劃局局長張兵介紹《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》有關情況，并現場答記者問。

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。2019年黨中央、國務院正式印發的18號文件明確提出，建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。

一、一張藍圖干到底，不得隨意修改

一是貫徹黨中央重大決策部署，堅定不移推進“多規合一”。

自然資源部將繼續堅持黨對規劃工作的領導，按照確定目標，堅定不移推進和實施“多規合一”，形成“一本規劃、一張藍圖”，建立統一的編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，構建統一的基礎信息平臺，形成全國國土空間開發保護“一張圖”，落實好《若干意見》各項部署，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續。

二是堅持科學編制，嚴格實施監督。

落實新發展理念，堅持以人民為中心，促進高質量發展，在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局生態、農業、城鎮空間，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等管控邊界，優化國土空間結構布局，保護生態屏障，開展生態保護和修復，完善基礎設施和公共服務設施，延續歷史文脈，突出地域特色。

規劃一經批復，就具有法律效力，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，堅決防止出現換一屆黨委政府改一次規劃的現象。堅持先規劃、后實施，嚴禁違規建設；堅持按法定程序修改規劃，嚴格審批。對國土空間規劃編制實施過程中的違規違紀違法行為，要嚴肅追究責任。

三是堅持“放管服”改革，著力提高行政效率。

在規劃審批中，要減少報國務院審批的城市數量，同時按照“管什么就批什么”原則，精簡規劃審批內容，重點從目標定位、底線約束、控制性指標、相鄰關系等方面進行控制性審查，大幅壓縮審批時間，提高行政效率；要結合“多規合一”，推進用地審批和規劃許可“多審合一”“多證合一”，切實優化營商環境，體現“多規合一”改革效果。

四是堅持上下聯動、多方合作、久久為功，一張藍圖干到底。

《若干意見》的發布，標志著國土空間規劃體系頂層設計和“四梁八柱”基本形成。建立一個全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系是一項系統性工程，不可能一蹴而就，需要各地區各部門按照黨中央、國務院部署，明確目標要求，落實主體責任，上下聯動，形成合力，以釘釘子精神久久為功，一張藍圖干到底。

二、新的空間規劃體系更加注重落實新發展理念

與原有的主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃還有其他的空間類規劃相比，新的空間規劃體系首先是更加注重落實新發展理念，促進高質量發展，更加注重堅持以人民為中心，滿足人民對高質量美好生活的愿望，更加致力于提高空間治理體系和治理能力現代化。具體有五方面：

第一，新的規劃體系有利于實現“多規合一”。

過去的空間規劃類型很多，同時各個規劃之間相互協調不夠，交叉重疊比較多。這次黨中央、國務院明確將主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃相融合，今后就是一個名稱，叫做國土空間規劃。同時形成一個平臺，即國土空間基礎信息平臺，形成全國的國土空間規劃“一張圖”，從而實現規劃編制更加科學，實施監管更加嚴格。

第二，是體現國家意志的約束性規劃。

《若干意見》明確規定，國土空間規劃是自上而下編制，同時還規定下級規劃要服從上級規劃，專項規劃和詳細規劃要落實總體規劃。目的是要把黨中央、國務院的重大決策部署，把國家安全戰略、區域發展戰略、主體功能區戰略等國家戰略，通過約束性指標和管控邊界逐級落實到最終的詳細規劃等實施性規劃上，保障國家重大戰略落實和落地。

第三，是強化規劃權威的規劃體系。

一是明確國土空間規劃的法定性，國土空間規劃一經批準，任何單位和個人不得隨意修改和違規變更。二是明確規定要先規劃、后實施，各項開發建設活動要符合規劃，不能違規進行建設。三是規劃不是一成不變的，但對規劃的調整和修改要有嚴格的限制。四是明確嚴格規劃的實施監管，要求管控邊界和約束性指標要落地；五是對違反規劃的行為進行嚴格查處。

第四，是用先進技術支撐的規劃體系。

國土空間規劃的基礎信息平臺建設，要利用最新的自然資源調查數據，應用全國統一的測繪基準和測繪系統，整合各類空間數據，利用先進的信息化手段來構建全國統一的空間基礎信息平臺。

第五，是落實“放管服”改革的規劃體系。

一是減少報國務院審查總體規劃的城市數量；二是按照管什么就批什么的原則，重點實行控制性審查，減少過去審查內容承載過多的問題。同時把縣以下的規劃審批權力交給省級政府。

三、國土空間規劃按層級和內容分為“五級三類”

國土空間規劃“四梁八柱”的構建，也是按照國家空間治理現代化的要求來進行的系統性、整體性、重構性構建。可以把它簡單歸納為“五級三類四體系”。

從規劃運行方面來看，可以把國土空間規劃體系分為四個子體系：按照規劃流程可以分成規劃編制審批體系、規劃實施監督體系；從支撐規劃運行角度有兩個技術性體系，一是法規政策體系，二是技術標準體系。這四個子體系共同構成國土空間規劃體系。《若干意見》指出，2020年要基本建立國土空間規劃體系。自然資源部組建以來就著手來推動這四個子體系重構的前期工作，目前已經形成了一些階段性成果。從規劃層級和內容類型來看，可以把國土空間規劃分為“五級三類”。

“五級”是從縱向看，對應我國的行政管理體系，分五個層級，就是國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。其中國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性。

“三類”是指規劃的類型，分為總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃?？傮w規劃強調的是規劃的綜合性，是對一定區域，如行政區全域范圍涉及的國土空間保護、開發、利用、修復做全局性的安排。詳細規劃強調實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發強度等作出的實施性安排。詳細規劃是開展國土空間開發保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可，進行各項建設的法定依據。這次特別明確，在城鎮開發邊界外，將村莊規劃作為詳細規劃，進一步規范了村莊規劃。相關的專項規劃強調的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區域或者流域，為體現特定功能對空間開發保護利用作出的專門性安排。

四、地方政府要做好國土空間規劃編制前期準備工作

關于新的國土空間規劃和現有規劃的銜接工作，將從三方面展開：

第一，要加快開展全國的國土空間規劃編制工作。這是整個國土空間開發保護利用修復的一個總綱，體現的是戰略性、系統性的安排，是非常重要的內容。目前各省已經在開展省級國土空間規劃的編制，在一些特定的區域或流域也已經開展相關規劃的編制工作。

第二，對現行的城市或者鎮的總體規劃和土地利用總體規劃，在實施中存在矛盾的差異圖斑進行協調性、一致性處理，保證營商環境順暢銜接。在做好協調性和一致性處理的過程中，有四個“不得突破”：一是不得突破土地利用總體規劃確定的耕地保有量等約束性指標；二是不得突破已經確定的生態保護紅線和永久基本農田控制線；三是不得突破城市、鎮的總體規劃所確定的禁止建設區等規劃強制性內容；四是不得突破新的國土空間規劃提出的一些新的管理要求。四個“不得突破”是協調性和一致性的工作底線。

第三，規劃立法方面的工作。目前，《土地管理法》、《城鄉規劃法》都是有效法律，要繼續落實好這些法律，同時要加快國土空間規劃相關法律法規的建設工作。自然資源部將牽頭抓緊梳理和國土空間規劃相關的現行法律法規和部門規章，對“多規合一”改革涉及突破現行法律法規的有關內容要進行梳理，按程序報批，取得授權后進行實施，做好過渡期內法律法規的銜接工作。

五、結合新規劃體系的建立 大幅提高規劃審查行政效率

《若干意見》明確要求，要解決規劃審批周期過長的問題，大幅壓縮規劃的審批時間。主要有四方面：

第一，減少報國務院審批總體規劃的城市數量。過去土地利用總體規劃和城市規劃報國務院審批的城市，分別是106個和108個，其中31個省會城市和直轄市，5個計劃單列市，剩下的主要是按城市規模來確定的。所以，這次要體現地方對規劃的自主權，主要是落實國家的控制性指標和管控邊界。國務院審批城市重點是計劃單列市、省會城市、直轄市這三類，一共是36個城市，其他指定城市要大大減少。初步設想的名單大概在50個以下，在審批數量上要減少一半。

第二，改變審查的內容。《若干意見》明確指出管什么就批什么，上一級政府審查下一級政府的規劃，要明確上一級政府對下一級政府規劃有什么要求，從技術性審查轉換到控制性審查。重點審查發展目標、約束性指標、管控邊界、相鄰關系四個方面，審查內容會大大減少。初步的設想是把報國務院審批總體規劃的審查時間盡量控制在90天之內。

第三，取消編制大綱或規劃綱要的審查環節。就是在規劃成果正式上報前的一個中間審查環節，減少重復性的審查，取消這個環節也可以壓縮時間。

第四，對于市縣一級不是報國務院批準的城市審查的內容和程序，由省一級人民政府根據自身的實際情況來確定。把這個權力交給了地方，地方根據自身的實際確定審批的內容和程序，也會進一步提高審批的效率。